Yedinci yazı…
İlk altı yazıda başlıca üç hükümet sisteminin doğumunu ülkelerin tarihsel serüveni içinde özetlemeye çalıştım. Başkanlık sistemi Amerikalıların, yarı başkanlık sistemi Fransızların, parlamenter sistem Britanyalıların icadı. Bunlara, Almanya ve İspanya’nın hükümet tercihlerini de ekledim. Bu son iki parlamenter sistemin eklenmesinin nedenleri, ilgili yazılarda.
Dolayısıyla, hükümet sistemlerinin teknik niteliklerinin siyasal sistemlerin içeriği üzerinde belirleyici olduğunu, buna mukabil birinin diğerinin ‘zorunlu’ sonucu olmadığını hiç unutmamak gerekiyor. Türkiye parlamenter sisteme dönse de demokrasiye kavuşamayabilir; zira demokrasi için hükümet sistemi tercihinin ötesinde çok şeye ihtiyaç var. Bu iddia diğer tüm sistem tercihleri bakımından da geçerli. Ezcümle: Konuların ait oldukları düzeyleri birbirine karıştırmamak gerek. Konuşabilmek, tartışabilmek için son derece hayati bir ilke bu.
Bugünün konusu, ‘toprağımızdaki’ hükümet sistemi tercihleri. 1876’dan bugüne.
Anayasal belgeler ‘Senedi- İttifak’ (1808) ile başlatılır. 1839 tarihli ‘Tanzimat Fermanı’ ikinci ve ‘anayasal belge’ sıfatını ilkinden daha çok hak eden bir belge. En bilineni 1856 tarihli olan başkaca fermanlar da var.
İlk ‘anayasa’ ise 1876 tarihli: Kanun-u Esasi. Osmanlı’nın ‘meşruti monarşiye,’ yani ‘şarta bağlanmış sultanlığa’ geçtiği tarih.
II. Abdülhamit döneminin (pazarlıkların) ürünü. Aslında ‘şahsının’ tahta çıkma senedi de diyebiliriz! Destekleyenler kadar karşı çıkanlar da vardı. Anayasanın Şeriat’a karşı olduğunu ya da halkın henüz o gelişmişlikte olmadığını savunalar.
28 kişilik bir komisyon kuruldu, Sultan anayasa ile yakından ilgilendi, katıldı, belirledi ve sonunda ortaya sultanın parlamento karşısında çok güçlü olduğu bir anayasa çıktı. İki kanatlı bir meclis. Fakat adları meclis değil, heyet: Heyet-i Âyan ve Heyet-i Mebusan. Biri seçimle, diğeri sultanın keyfiyle belirleniyor. Ancak yasa yapma sürecinde dahi asıl sözü geçen sultan. Onun izin vermediği hiç bir metin yasalaşamıyor. Üstüne bir de ‘mutlak veto’ yetkisi var. Heyetlerin gerçek birer ‘meclise’ dönüşmesi ancak II. Meşrutiyet ardından mümkün olabildi.
Anayasa’nın temel haklar kısmı, yüzyılın başından itibaren elde edilen bazı kazanımların sayılmasından ibaret. Yargı konusunda ise modernleşme sürecinin ikili karakteri belirgin. Geleneksel alanlarda Şeriye mahkemeleri, yeni yasaların düzenlediği alanlarda Nizamiye mahkemeleri yetkili.
Ancak temel haklar rejimini neredeyse anlamsız hale getiren çok önemli bir yetkisi var sultanın. Meşhur 113. madde (sıkıyönetim-idare-i örfiye) ile hükme bağlanan ‘sürgün’ yetkisi. Polis soruşturması ile hükümet aleyhine çalıştıkları tespit edilenler, sultan tarafından sürgüne gönderilebilecekti! Öyle bir yetki ki, ‘kurucu babalar’ Namık Kemal, Ziya Paşa ve en önemlisi, anayasanın mimarı Mithat Paşa hemen sürgüne gönderiliyor!
Fakat 113. maddenin anayasada yer almasının tek sorumlusunun Abdülhamit olmadığı da söylenmeli. Anayasaya karşı olan bir grup ekim ayında eyleme geçince Sadrâzam Mithat Paşa konuyu Heyet-i Vükelâ’ya getirmiş ve eylemcilerin ‘yargılama olmaksızın’ sürgün edilmesini önermişti. Sultan ise görünüşte de olsa bir yargılama öneriyor. Mithat Paşa ve Namık Kemal (gazetesinde) sürgünde ısrar edince muhalifler sürülüyor. Tarık Zafer Tunaya’ya göre, “Böylece keyfî bir rejime son vermek için anayasalandırma hareketini gerçekleştirmek isteyenler, yargısız cezalandırma isteği ile kendi kendilerine ters düştükleri gibi, zaten bu akıma muhalif bir padişahın eline öldürücü bir silah vermişelerdir.” Tunaya, Sultan’ın bu ‘hatadan’ ustaca yararlandığını ve 113. maddeye sürgün fıkrasını son anda ekleyebildiğini belirtiyor. Bugün için de çokça ders çıkarılması gereken bir örnek bu!
1876’da bir parlamento var ama ‘parlamenter sistem’ yok. En güçlü makam meclis değil, sultan. Sultan aynı zamanda halife. Bakanlar sultana karşı sorumlu, onun tarafından atanıyor ve azlediliyorlar. Hükümetin meclise siyasal sorumluluğu söz konusu değil. Bakanların cezai sorumluluğu var, ancak işletilebilmesi için yine sultanın onayı gerekli. Ezcümle, çok güçlü bir yürütme ve hayli zayıf bırakılmış bir meclis söz konusu.
Uzatmamayım, II. Abdülhamit bu meclise dahi fazla tahammül edemedi. Son derece girişken davranan ilk meclise yalnızca 56 birleşim, ikincisine 29 birleşim dayanabildi. İlkinde meclisi ‘feshetmiş’, anayasaya göre yeni seçimler altı ay içinde yapılmıştı. İkincisinde aynı tuzağa düşmedi Abdülhamit! Bu kez feshetmek yerine ‘tatile gönderdi’ ve tam ’30’ yıl boyunca (1908’e dek) bir daha toplantıya çağırmadı! Uzun bir tatil oldu. Anlayacağınız, anayasayı askıya aldı. Günümüz iktidarı tarafından bunca sevilmesinin nedenlerinden biri de budur herhalde!
II. Meşrutiyet’in ilanı 1908. Sultan 30 yıl sonra meclisi toplamak zorunda kalıyor. Bizi asıl ilgilendiren ise 1909 anayasa değişiklikleri. Anayasayı bütünüyle değiştiren değişiklikler bunlar.
Toprağımızda parlamenter sistemin temel ilkeleri ilk kez 1909 değişiklikleriyle kabul edilmiştir. Yüz küsur yılda iyi kötü oturan parlamenter gelenek 2017 yılında çöpe atıldı. Göz göre göre, güle oynaya! Akıl alır gibi değil.
1909 değişiklikleriyle heyetler ‘meclise’ dönüşmüş, sultanın yetkileri sınırlandırılmış, meclisin yetkileri artırılmış, 113. madde yürürlükten kaldırılmıştır. Neydi parlamenter sistemin başat niteliği? Bakanların meclise karşı sorumluluğu. 1909 değişikliğiyle, bakanların meclise tek tek ve toplu sorumlulukları kuralı kabul edilmiştir.
Sonraki ilk anayasa Kurtuluş Savaşı yıllarında kabul edildi. 1921 tarihli Teşkilat-ı Esasiye.
Bu kısacık anayasa (23+1), yapılış mantığına uygun bir şekilde (savaş yürüten bir meclis) ‘meclis hükümeti’ sistemi kurdu. Ne demek bu? Yasama ve yürütme organları aynı elde, yani mecliste. Meclis, yürütme işleri için kendi içinden bir İcra Vekilleri Heyeti seçecek, meclis başkanı bu heyetin de doğal başkanı olacaktı. Yargı konusuna değinilmiyor. (ancak meclis gerektiğinde yargı yetkisi dahi kullanabiliyor; bakınız, İstiklal Mahkemeleri.)
Bu çok ilginç bir dönem. Aynı toprakta aynı anda iki anayasa var. 1876 Kanunu Esasi’nin yürürlükten açıkça kaldırılması ancak 1924 Anayasası ile gerçekleşti. Egemenliği gökyüzünden yer yüzüne indiren 1921 Anayasası (“Hâkimiyet milletindir” diyerek!), bir yandan ulusal hareketin temel ilkelerini belirlerken, diğer yandan çok gelişmiş bir yerel yönetim düzeni kurdu. İllere ve nahiyelere çok affedersiniz ‘muhtariyet’ (özerklik) tanındı! Anayasanın bu ve başkaca niteliklerine yazı dizisinin ilerleyen bölümlerinde değineceğim.
Cumhuriyet’in ilk anayasası 1924 tarihli. Bu anayasayı yapan, Mustafa Kemal’e muhalefetin büyük ölçüde tasfiye edildiği II. Meclis.
Hem parlamenter sistemin hem de meclis hükümeti sisteminin ilkelerine sahip görünen bu anayasa, tek partili ve çok partili yaşamda uygulanmış; tek parti devrinde sorun çıkarmayan bazı nitelikleri 1950’den sonra CHP ile DP arasında kavgaya neden olmuştur.
Nasıl bir hükümet sistemi kabul edilmişti?
Her ne kadar ‘meclis hükümeti’ sisteminin izleri olsa da, 1924 Anayasası ‘parlamenter sistemin’ temel kurallarını benimsedi. O dönem çok güçlü olan ‘meclis üstünlüğü’ ilkesinden ödün verilmedi. İki başlı bir yürütme organı var ve o başlardan biri olan ‘devlet başkanının’ yetkileri Büyük ölçüde sembolik. Bakanlar meclise karşı sorumlu. Haliyle, yetki hükümette. Bakanların cezai sorumluluğu da var tabii. Meclis tarafından Yüce Divan’a gönderilebilirler.
Yukarıda, II. Meclis’te muhalefetin tasfiye edildiğini söylemiştim. Doğru olmasına doğru da, o üyelerden oluşan meclisin dahi, cumhurbaşkanına meclisi fesih yetkisi vermediğini, şiddetle karşı çıktıklarını hatırlatmak gerekiyor! Oysa bu yetki 2017 yılında verildi.
1924-1960 arasında cumhurbaşkanlarının güçlü insanlar olmalarının nedeni anayasa değil, söz konusu liderlerin (Atatürk, İnönü ve Bayar) tarihi kişilikleri. Yürütmenin ‘siyasal sorumluluğu’ olmayan başı cumhurbaşkanı, dört yılda bir TBMM tarafından seçilecek. Yani her seçim sonrası meclis, devlet başkanını seçiyor. Yeniden seçilmesi için bir sınır yok.
Anayasa, 1946 sonrasında tartışma konusu oldu. DP’nin büyük başarısıyla adım atılan çok partili yaşamda burjuvazinin iki kanadının birbirine düşmesi ve DP’nin özellikle 1957 seçimlerinden sonra demokrasiyi büyük ölçüde terk etmesi, tarihimizde adetten olduğu üzere (!) Anayasa’nın bazı ‘eksiklikleriyle’ ilişkilendirildi. Bu belli açılardan doğru, ancak çok eksik bir açıklama olur.
DP, Anayasa’daki egemenlik ilkesini ‘çoğunlukçuluğa’ yol verir şekilde yorumluyordu. Özetle: “Hâkimiyet kayıtsız şartsız milletin ve o hâkimiyetin temsil edildiği tek organ meclis ise, ben o meclis sandalyelerinin çoğunluğunu kazandıysam, demek ki uygulamalarım kayıt ve şart altına alınamaz.” Bu yorumun, Türkiye sağına ‘milli iradeciliği’ miras bıraktığını söylemek yanlış olmaz.
27 Mayıs’a giden yolda olup bitenin asıl müsebbibi DP’ydi. Ancak, CHP’nin de öyle demokrasi meraklısı filan olmadığını ve konunun sınıf mücadelesi boyutunu hatırda tutmakta yarar var. Bunlar sonraki yazıların konusu. Sonunda işler iyice çığrından çıktı ve 27 Mayıs darbesi gerçekleşti.
1961 Anayasası ile hangi ‘hükümet biçimi’ tercih edildi?
Hani bugün ‘güçlendirilmiş parlamenter sistem’ deniyor ya, eğer tarihimizde bunun bir örneği aranıyorsa 1961 Anayasasına bakılmalı.
1961 Anayasası, 1924 Anayasası’nın neden olduğu ya da neden olduğu ‘iddia edilen’ sorunlarını çözmeye girişmiştir. Bizi ilgilendiren asıl konu, parlamenter sistemden ‘parlamenter demokrasiye’ geçiş için yer verdiği önlemler. Bunu, hem hükümet sistemini ‘saf parlamenter sisteme’ dönüştürecek, hem de o sistemi demokratikleştirecek düzenlemelere yer vererek hayata geçirmeye çalıştı anayasa. İkinci kısım bu yazının konusu değil.
Ne yapıyor saf parlamenter sistemin inşası için? (konu bu değil ama, son zamanlarda insanların ‘için’ yerine ‘adına’ sözcüğünü kullanması size de sinir bozucu geliyor mu?!)
Öncelikle, parlamenter sistemin mantığına uygun biçimde cumhurbaşkanını tam anlamıyla ‘tarafsız’ hale getiriyor. Örneğin, görev süresini meclis döneminden (dört yıl) ayırıp yedi yıla çıkarıyor. Eğer varsa partisiyle ilişkisini sona erdiriyor. Yetki ve görevleri de sembolik ‘devlet başkanı’ yetkileri. Kırk yaşını doldurmuş ve yükseköğrenim yapmış olmalı. Arka arkaya iki kez seçilemiyor. Tabii, siyasal sorumluluğu yok, tüm sorumluluk hükümette.
Bülent Tanör’ün ifadesiyle ‘siyasallaştırıcı, sosyalleştirici ve hukukileştirici’ etkileri olan ve hükümet biçimi olarak ‘saf parlamenter sistemi’ tercih eden 1961 Anayasası, günah ve sevaplarıyla anayasacılığımızın ve zirvesi. Fakat bu anayasa devrinde parlamenter demokrasi hakkıyla kurulabildi mi? Bunu söylemek çok güç. Kuşkusuz anayasanın bir büyük talihsizliği, 1965 sonrasında kendisine sahip çıkmayan iktidarların elinde kalmış olması.
12 Mart ardından yapılan değişikliklele demokratik niteliklerinin bir kısmı törpülendi. 12 Eylül 1980’de ise faşist cunta tarafından çöpe atıldı.
Suçlu her zaman olduğu gibi yine anayasa idi! Yenisi yapılmalıydı ve yapıldı.
12 Eylül Cumartesi günkü ‘sekizinci’ yazıda konu, 1982 Anayasası’nın tercih ettiği hükümet sistemi olacak…